In haar toespraak over ‘De Staat van de Unie 2021’ kondigde Ursula von der Leyen, voorzitter van de Europese Commissie, aan dat de Commissie een “Europese zorgstrategie zal lanceren, omdat elke man en elke vrouw recht heeft op de best mogelijke zorg en een optimale balans tussen werk en privéleven.” Deze boodschap volgde op een eerdere aankondiging in het ‘Actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten’ dat “de Commissie in 2022 een initiatief inzake langdurige zorg zal voorstellen, om een kader voor beleidshervormingen vast te stellen, als leidraad voor de ontwikkeling van duurzame langdurige zorg met betere toegang tot hoogwaardige diensten voor wie ze nodig heeft”. Hoewel het beleid inzake langdurige zorg in de eerste plaats onder de bevoegdheid van de lidstaten valt, toont het de ambitie van de Europese Commissie aan om een belangrijke ondersteunende rol te spelen bij de (verdere) ontwikkeling van dergelijk beleid. Bij het verwezenlijken van bovenstaande ambitie zijn professional (formele zorgverleners) en mantelzorgers (informele zorgverleners), die dagelijks betrokken zijn bij het verstrekken van langdurige zorg, van cruciaal belang. De mate waarin beroep wordt gedaan op beide groepen, en hun onderlinge verhouding, verschilt sterk tussen de lidstaten. In deze bijdrage wordt kort ingegaan op het aantal formele en informele zorgverleners in de Europese Unie (EU), alsook op hun profiel. Daarnaast wordt een aantal beleidsaanbevelingen geformuleerd waarmee op Europees en/of nationaal niveau in de toekomst rekening zou kunnen worden gehouden. Onderstaande analyse en aanbevelingen zijn overgenomen uit een recent gepubliceerd rapport in opdracht van het Europees Parlement (Barslund, De Wispelaere, Lenaerts, Schepers & Fries-Tersch, 2021). Let wel, in deze bijdrage wordt niet ingegaan op de discussie over hoe langdurige zorg in de EU dient te evolueren (verhouding formele versus informele zorg; verhouding thuiszorg versus residentiële zorg). Voor cijfers zie onder andere European Commission & the Social Protection Committee, 2021.
De omvang en het profiel van formele zorgverleners
De hoofdzakelijk vrouwelijke beroepsbevolking actief in de langdurige zorg maakt 3,2% uit van de totale beroepsbevolking in de EU, wat gelijkstaat aan ongeveer 6,3 miljoen personen. Achter dit gemiddelde gaan grote verschillen tussen de lidstaten schuil: slechts 0,3 % van de beroepsbevolking in Griekenland tegen 7% in Zweden. Voor Nederland en België gaat het om respectievelijk 6,4% en 5,4% van hun totale beroepsbevolking, die bovendien hoofdzakelijk is tewerkgesteld binnen de residentiële zorg (Eurofound, 2020). Beide landen bevinden zich dan ook in het koppeloton van lidstaten die een significant percentage van hun beroepsbevolking inzet voor langdurige zorg.
Verschillende lidstaten blijken te kampen met (sterke) tekorten aan arbeidskrachten in de sector. Deze tekorten dreigen bovendien verder toe te nemen indien onvoldoende antwoord kan worden geboden op de toenemende vraag naar langdurige zorg. Een realiteit die zich door de vergrijzende bevolking in de EU zal voordoen.
Op het gebied van loon- en arbeidsvoorwaarden lijkt de sector zeker nog stappen te kunnen zetten. Zo worden formele zorgverleners veelal deeltijds en via tijdelijke arbeidscontracten tewerkgesteld. Bovendien liggen de lonen in de sector over het algemeen onder het gemiddelde of zelfs dicht bij de minimumlonen. Tevens wordt de sector geconfronteerd met een hoog ziekteverzuim, problemen bij de organisatie van de arbeidstijd, en blootstelling aan fysieke en mentale risicofactoren. Deze problemen zijn tijdens de COVID-19 pandemie nog meer tot uiting gekomen, niet in het minst binnen de residentiële zorg. Ongeveer 8% van de arbeidskrachten actief in de langdurige zorg binnen de EU bestaat uit arbeidskrachten van buitenlandse origine, met meer personen afkomstig van buiten (4,5%) dan van binnen de EU (3,5%). Bepaalde vormen van langdurige zorg zijn sterk afhankelijk van buitenlandse arbeidskrachten, in het bijzonder inwonende zorg. Er kunnen wel grote verschillen tussen de lidstaten worden vastgesteld. Malta (43%), Luxemburg (21%), Ierland (19%) en Oostenrijk (14 %) hebben het hoogste aandeel arbeidskrachten van buitenlandse origine in de langdurige zorg. Voor Nederland en België zou het respectievelijk om 6% en 10% van de arbeidskrachten actief in de sector gaan. Werknemers van buitenlandse origine actief in de langdurige zorg zijn vaak overgekwalificeerd. Een andere kwestie wat betreft de tewerkstelling van arbeidskrachten van buitenlandse origine houdt verband met het feit dat zij een groter risico op arbeidsuitbuiting lopen, zeker binnen een niet-residentiële context zoals bij inwonende zorg. In tegenstelling tot Duitsland en Oostenrijk, wordt in Nederland en België relatief weinig beroep gedaan op inwonende (buitenlandse) zorgverleners.
Het gebruik van platformwerk is in opkomst in de zorgsector, en dus ook in de langdurige zorg. ‘Helpper’ is bijvoorbeeld een in België opererend online platform, dat tot doel heeft personen met zorgbehoeften te matchen met zorgverleners in hun lokale omgeving. Het platform richt zich in het bijzonder op ouderen, personen met een handicap of een chronische ziekte en ouders met jonge kinderen. Voor zorgbehoevenden kunnen dergelijke platforms soms interessant zijn, dit omwille van het bredere aanbod aan zorgaanbieders en de mogelijkheden voor zorg op maat. Het aanbieden van zorgdiensten via platformwerk kan aantrekkelijk zijn gezien de grote flexibiliteit en autonomie die platformwerk biedt, al heeft platformwerk in de langdurige zorg zeker ook een schaduwzijde. Het kan leiden tot extra uitdagingen, zowel op het vlak van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden als op het vlak van de geboden kwaliteit van de hulp/zorg.
De omvang en het profiel van informele zorgverleners
Naar schatting verlenen meer dan 50 miljoen personen in de EU op regelmatige basis informele langdurige zorg, wat neerkomt op ongeveer 15% van de Europese bevolking ouder dan 18 jaar (Ecorys, 2021). De groep partners, kinderen, andere familieleden, vrienden, buren of vrijwilligers die langdurige zorg verstrekken maakt naar schatting bijna 90% uit van het totale aantal zorgverleners actief in de langdurige zorg binnen de EU, en is dus beduidend groter dan de groep professionals. Het volume aan geboden informele zorg zal veelal lager liggen indien er een voldoende hoog aanbod is van formele zorg, al sluiten ze elkaar zeker niet uit en is formele zorg vaak aanvullend op de reeds geboden informele zorg. Ongeveer 70% van de informele zorgverleners is ouder dan 45 jaar. Van de 50 tot 64-jarigen in de EU verleent ongeveer 17% ten minste wekelijks informele zorg en 6% zelfs dagelijks. Voor de leeftijdsgroep 65 tot 79 jaar is dit respectievelijk 12% en 4%. Voor België en Nederland liggen deze percentages iets hoger. Informele zorgverleners verstrekken gemiddeld 16 uur per week hulp en zorg, waarbij de intensiteit aan zorg wel sterk verschilt tussen lidstaten. Gemiddeld is ongeveer 10% van alle informele zorg ‘zeer intensief’ (meer dan 40 uur per week). In Nederland en België ligt het percentage informele zorgverleners dat meer dan 40 uur per week zorg verstrekt lager dan dit EU-gemiddelde, waarschijnlijk omdat er meer residentiële zorg beschikbaar is.
Risico’s op armoede, een slechtere geestelijke en lichamelijke gezondheid en sociale uitsluiting worden vaak in verband gebracht met het verlenen van intensieve informele zorg. Het verlenen van informele zorg op arbeidsactieve leeftijd kan bovendien de formele arbeidsmarktparticipatie, veelal van vrouwen, belemmeren, wat inkomensverlies tot gevolg heeft en van invloed is op de opbouw van pensioenrechten. Daarnaast is de kwaliteit van de zorg een aandachtspunt. Dit omdat mantelzorgers meestal niet zijn opgeleid voor het uitvoeren van bepaalde handelingen. Bovendien bracht de COVID-19 pandemie een aantal bijkomende uitdagingen voor mantelzorgers met zich mee, niet in het minst doordat de ondersteuning via professionals afnam.
Enkele beleidsaanbevelingen
Verschillende lidstaten hebben recent hervormingen doorgevoerd die specifiek van toepassing zijn op arbeidskrachten actief in de sector, of hebben het voornemen dit te doen. Dit met als doel hun arbeidsomstandigheden te verbeteren en het werken in de langdurige zorg aantrekkelijker te maken. Voorbeelden zijn loonsverhogingen en/of betere (betaalde) opleidingen, het verbeteren van het evenwicht tussen werk en privéleven, alsook maatregelen op het gebied van gezondheid en veiligheid op het werk. Verschillende recente (wetgevende) initiatieven van de Commissie kunnen bovendien helpen om de uitdagingen waarmee zorgverleners actief in de langdurige zorg worden geconfronteerd aan te pakken. Tenslotte mogen het belang van het Europees semester (een jaarlijkse cyclus voor de monitoring van het beleid inzake economie, begroting, werkgelegenheid en sociale zaken in de lidstaten van de EU) via de landenspecifieke aanbevelingen, en de financiële steun die lidstaten ontvangen uit het Europees herstelfonds, niet over het hoofd worden gezien. Niettemin kunnen er, zowel op nationaal als op Europees niveau, zeker nog stappen worden gezet om een aantal van de geconstateerde problemen en uitdagingen aan te pakken. Zo kunnen er verschillende beleidsmaatregelen genomen worden om nieuwe arbeidskrachten te vinden en het tekort eraan binnen de sector aan te pakken. Dit onder meer via:
- Een verbreding van de ‘sollicitatiepool’ om zo ook meer mannen, werklozen, personen actief in andere sectoren alsook vrijwilligers aan te trekken;
- Het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden en –omstandigheden;
- Het verbeteren van het imago van de sector.
Lidstaten zijn het best geëigend om de details van dergelijk beleid uit te werken, al zou op Europees niveau een kwaliteitskader ontwikkeld kunnen worden om de uitdagingen in verband met arbeidsomstandigheden, aanwervingen en behoud van personeel, en opleiding en onderwijs aan te pakken. Dit kwaliteitskader zou vergelijkbaar kunnen zijn met het kwaliteitskader omtrent voor- en vroegschoolse educatie en kinderopvang (zie de Aanbeveling van de Europese Raad van 22 mei 2019 betreffende stelsels voor kwaliteitsvolle voor- en vroegschoolse educatie en kinderopvang.) Het uitwerken van een dergelijk kwaliteitskader kan zeker een meerwaarde betekenen voor ‘atypische/nieuwe’ vormen van langdurige zorg, zoals via inwonende zorg of via platformwerk.
Een Resolutie van het Europees Parlement van 20 mei 2021, over de gevolgen van de EU-regelgeving voor het vrije verkeer van werknemers en diensten, verzoekt de Commissie om de mobiliteit van zorgverleners te garanderen, zodat kan worden voldaan aan de behoeften van de verschillende lidstaten en regio’s met het oog op hun demografische uitdagingen. Arbeidsmigratie van binnen en buiten de EU kan inderdaad helpen om het tekort aan arbeidskrachten te verhelpen. Toch mag dit niet als het wondermiddel beschouwd worden en mag de impact op de lidstaten van oorsprong, met name een nog groter tekort aan zorgverleners, zeker niet uit het oog verloren worden.
Het aantal inwonende (buitenlandse) zorgverleners is de voorbije jaren in verschillende lidstaten sterk toegenomen. Hun arbeidsomstandigheden zijn echter vaak slecht, met veel meer werkuren dan wettelijk toegelaten. Lidstaten zijn verantwoordelijk voor de handhaving van de regels inzake arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden. Hierbij dienen in eerste instantie belemmeringen voor arbeidsinspecties, om een goede controle en handhaving van de arbeidsomstandigheden mogelijk te maken, weggenomen te worden. Een Europees initiatief zou tot doel kunnen hebben om lidstaten bij hun beleid te ondersteunen. Zo kan de recent opgerichte Europese Arbeidsautoriteit (ELA) de nationale arbeidsinspecties ondersteunen, maar zou het ook een belangrijke rol kunnen spelen bij het beter informeren van inwonende buitenlandse zorgverleners over hun sociale rechten. Tenslotte zou op Europees niveau een aantal minimumvoorschriften bepaald kunnen worden voor de compensatie van mantelzorgers die meer dan een bepaald aantal uren per week hulp en zorg verlenen. Dergelijke compensatie kan de vorm aannemen van directe financiële steun door de betaling van een zorguitkering en de invoering en/of verhoging van de opbouw van pensioenrechten tijdens de perioden van het verlenen van mantelzorg. Voor personen die een job combineren met een grote zorgverantwoordelijkheid, kan de beloning van zorgtijd het evenwicht tussen werk en privéleven mogelijk verbeteren. Ook moet de mogelijkheid worden ingevoerd of verder worden uitgebouwd om toegang te krijgen tot respijtzorg, opleiding en hulp en advies wanneer dat nodig is. Al is vooral het garanderen van betaalbare professionele zorg, zodat de eigen bijdrage voor professionele zorg, thuis of in een residentiële voorziening, onder controle wordt gehouden, van belang.