Gepensioneerden over de Nederlands-Belgische grens
In Nederland wonen ongeveer 15.500 gepensioneerden met een Belgisch wettelijk pensioen van gemiddeld rond €1.005 per maand (exclusief vakantiebijslag). Er wonen in België 64.000 gepensioneerden met een Nederlands wettelijk pensioen van ongeveer €400 per maand (exclusief vakantiebijslag). Naast dit lage wettelijke pensioen, ontvangen deze personen meestal ook nog een bovenwettelijk aanvullend bedrijfspensioen. Een groot aantal van deze gepensioneerden ontvangen zowel een Nederlands als een Belgisch pensioen.
EU-coördinatie wettelijke sociale zekerheidsstelsels
Voor personen die in België en Nederland gewoond en/of gewerkt hebben, geldt dat zij niet alleen onderworpen zijn aan de nationale wetgeving, maar ook aan EU-wetgeving. De Europese Unie (EU) bestaat uit een lappendeken van nationale sociale stelsels. Er is géén sprake van harmonisatie. Het harmoniseren van de 27 zeer verschillende sociale stelsels is namelijk technisch onmogelijk en politiek onhaalbaar (Mutual Information System on Social Protection). Wel is er sprake van coördinatie van de wettelijke sociale zekerheidsstelsels (Regulation, EC). De wettelijke socialezekerheidsstelsels worden gecoördineerd door EU-verordening nr. 883/2004 (verder: EU-Vo nr. 883/2004). De belangrijkste beginselen van het EU-Vo nr. 883/2004 zijn onder andere: de export van wettelijke pensioenen, het wederzijds erkennen en samentellen van ‘tijdvakken van verzekering’ (loopbanen) en exclusieve aanwijsregels. De aanwijsregels bepalen dwingend waar een werknemer sociaal verzekerd is.
De Nederlandse tijdvakken van verzekering zijn de tijdvakken van de Algemene Ouderdomswet (AOW)-verzekering. De Belgische tijdvakken van verzekering zijn de tijdvakken van verzekering voor het Belgische werknemerspensioen. Het Nederlandse AOW-pensioen en het Belgische rustpensioen zijn exporteerbaar. De Nederlandse aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO) en de Belgische Inkomensgarantie voor ouderen (IGO) zijn niet exporteerbaar, omdat het bijstandsuitkeringen zijn.
De EU-aanwijsregels schrijven tot in detail voor welke lidstaat exclusief bevoegd is voor de sociale zekerheid. Dus een inwoner van Nederland, die als werknemer in België én gelijktijdig als zelfstandige in Nederland werkt, is in één lidstaat sociaal verzekerd. In dit voorbeeld is dit België, omdat ‘werken in loondienst’ prevaleert boven ‘werken als zelfstandige’. Hij bouwt dus alleen Belgisch en geen Nederlands wettelijk pensioen meer op. Een inwoner van Nederland, die bijvoorbeeld acht uur als ambtenaar in België en gelijktijdig 32 uur als werknemer in Nederland werkt, is sociaal verzekerd in België. In dit voorbeeld is dit België, omdat ‘werken als ambtenaar’ prevaleert boven ‘werken als werknemer’. Deze werknemer bouwt over zijn Nederlandse én Belgische inkomen Belgisch pensioen op. In Nederland bouwt hij alleen het aanvullend bedrijfspensioen op. Hij bouwt als inwoner géén AOW-pensioen op. EU-Vo nr. 883/2004 regelt tot in detail in welke lidstaat een actieve EU-burger sociaal verzekerd is. Dat is altijd één lidstaat. Het is dwingend recht. Er valt niets te kiezen.
Ouderdomspensioen in België en Nederland
Het Nederlands wettelijk pensioenstelsel is een ingezetene stelsel (inwonersverzekering). Wie 50 jaar in Nederland woont, heeft recht op een forfaitair minimumpensioen (AOW). Dit AOW-pensioen is dus niet gerelateerd aan het inkomen/loon. Wie vanuit Nederland in het buitenland, bijvoorbeeld België, heeft gewerkt, wordt voor elk jaar, dat hij in België heeft gewerkt, 2% gekort op zijn AOW-pensioen. Hij bouwt dan wel in België ouderdomspensioen op.
Het Belgische wettelijk pensioenstelsel is een werknemersverzekering. De hoogte van het Belgische rustpensioen is afhankelijk van het verdiende loon en het aantal loopbaanjaren. Wie vanuit België in Nederland heeft gewerkt, heeft voor elke jaar, dat hij in Nederland werkte 2% AOW-pensioen opgebouwd.
Beide landen kennen aanvullende bovenwettelijke (bedrijfs)pensioenen. Die zijn in Nederland ruimer en omvattender dan in België, omdat het AOW-pensioen niet gekoppeld is aan het inkomen/loon. De pensioengerechtigde leeftijden in Nederland en België zijn verschillend. In tabel 1 staan de reguliere pensioengerechtigde leeftijden in Nederland en België.
Tabel 1. Pensioengerechtigde leeftijden België en Nederland
| Wettelijk rustpensioen België | |
| Geboren vóór 01-01-1960 | pensioenleeftijd 65 jaar |
| Geboren tussen 01-01-1960 en 31-12-1963 | pensioenleeftijd 66 jaar |
| Geboren vanaf 01-01-1964 | pensioenleeftijd 67 jaar |
| Wettelijke AOW-pensioen Nederland | |
| Geboren na 01-09-1955 en vóór 01-06-1956 | Pensioenleeftijd 66 + 7 maanden |
| Geboren na 31-05-1956 en vóór 01-03-1957 | Pensioenleeftijd 66 + 10 maanden |
| Geboren na 28-02-1957 en vóór 01-01-1961 | pensioenleeftijd 67 |
| Geboren na 31-12-1961 en vóór 01-01-1963 | pensioenleeftijd 67 + 3 maanden |
In Nederland is het niet mogelijk om het wettelijk AOW-pensioen vervroegd te ontvangen. Wel kan men zijn bovenwettelijk aanvullend (bedrijfs)pensioen geheel of gedeeltelijk vervroegd aanvragen, maar dat betekent ook een lagere pensioenuitkering (pensioengat) voor de gehele pensioenperiode. In België is vervroegde uittreding gekoppeld aan het aantal loopbaanjaren (tabel 2).
Tabel 2. Vervoegd wettelijk rustpensioen België
| 60 jaar en 44 loopbaanjaren |
| 61 jaar en 43 loopbaanjaren |
| 62 jaar en 43 loopbaanjaren |
| 63 jaar en 42 loopbaanjaren |
| 64 jaar en 42 loopbaanjaren |
Voorbeeld:
Wanneer een werknemer op 01-01-1956 is geboren, mag hij in België met 65 jaar met pensioen en in Nederland met 66 jaar + 7 maanden. Wanneer deze werknemer 42 loonbaanjaren heeft, dan mag hij in België met 63 jaar met vervroegd pensioen. In Nederland kan hij zijn AOW niet vervroegd ontvangen.
Dankzij EU-Vo nr. 883/2004 toch met vervroegd pensioen
De vraag is of een inwoner van België, die bijvoorbeeld zes jaar in Nederland en 38 jaar in België heeft gewerkt, op 60 jaar met vervroegd pensioen in België kan gaan? Hij voldoet immers niet aan de Belgische loopbaanvoorwaarde van 44 jaar gewerkt hebben in België (tabel 2). Via artikel 6 EU-Vo nr. 883/2004 opent hij zijn recht op 38 jaar vervroegd Belgisch rustpensioen, omdat België zijn Nederlandse tijdvakken van verzekering (loopbaanjaren) moet erkennen en optellen bij zijn Belgische tijdvakken. Zou deze samentellingsregel niet opgenomen zijn in EU-Vo nr. 883/2004, dan zou deze mobiele werknemer gestraft worden, omdat hij gebruik gemaakt heeft van zijn ’recht op vrij verkeer van werknemers’.
Wanneer is er sprake van een pensioengat?
Zoals eerder gezegd: EU-Vo nr. 883/2004 coördineert enkel, van harmonisatie van pensioengerechtigde leeftijden in de EU is géén sprake. Dit leidt in bepaalde situaties tot een pensioengat. Bijvoorbeeld een inwoner van België, die eerst 25 jaar in Nederland en daarna 20 jaar in België heeft gewerkt, heeft recht op: een half (25×2%) AOW-pensioen, een opgebouwd aanvullend Nederlands bedrijfspensioen plus 20 jaar Belgisch rustpensioen. Bijvoorbeeld, iemand die op 01.01.1959 geboren is, mag in België met 65 jaar met pensioen (tabel 1). Hij ontvangt dan zijn opgebouwd Belgisch rustpensioen. Dat is een laag pensioen, omdat hij maar 20 jaar in België heeft gewerkt. Betrokkene moet nog twee jaar wachten op zijn Nederlands AOW-pensioen. Dit is een aanzienlijk pensioengat. Hij mag wel zijn Nederlands aanvullend bovenwettelijk bedrijfspensioen vervroegd opnemen. Doch er geldt dan wel, dat hij levenslang een lager pensioen ontvangt.
Als tweede voorbeeld een inwoner van Nederland, die in Nederland werkt en voorheen 25 jaar in België heeft gewerkt. Wanneer hij op 01.01.1959 geboren is, mag hij in België met 65 jaar met pensioen (tabel 1). Via de samentellingsregel zelfs vanaf 60 jaar. Hij ontvangt dan zijn in 20 jaar opgebouwd Belgisch rustpensioen. Hij kan dit rustpensioen ontvangen, terwijl hij nog werkt in Nederland. Als hij voltijds werkt kan hij het zich permitteren om minder te gaan werken. Betrokkene moet vervolgens nog twee jaar wachten op zijn Nederlandse AOW-pensioen. Zijn aanvullend Nederlands bedrijfspensioen, opgebouwd tijdens de jaren die hij in Nederland werkte, kan hij wel eerder ontvangen. Daardoor wordt het pensioengat kleiner.
Hoe het probleem van het pensioengat op te lossen?
Harmonisatie van de socialezekerheidsstelsels is, zoals eerder gezegd, niet gewenst en is ook onmogelijk. De preambule van EU-Vo nr. 883/2004 formuleert dit als volgt: “het is noodzakelijk dat de eigen kenmerken van de nationale socialezekerheidswetgevingen worden gerespecteerd en er enkel een coördinatiemethode wordt uitgewerkt”. De coördinatie lost het probleem van het pensioengat niet op. Het beginsel van loyaliteit (ook wel ’Unietrouw’ genoemd) zoals geformuleerd in artikel 4, lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (1992), bepaalt dat lidstaten de verplichtingen van het Europees recht moeten nakomen en geen maatregelen mogen nemen die de verwezenlijking van de doelstellingen van het EU-verdrag in gevaar kunnen brengen. Tot die doelstelling behoort onder andere het vrij verkeer van personen, dat niet belemmerd mag worden. De vraag is of Nederland, als pensioenstaat, niet de (morele) verplichting heeft om het probleem, dat kan ontstaan als gevolg van de verschillen in pensioengerechtigde leeftijden, op te lossen wanneer een burger die gebruik gemaakt heeft van het recht van vrij verkeer van personen wordt geconfronteerd met een substantieel (tijdelijk) pensioengat.
Nederland zou gepensioneerden, die in een andere lidstaat wonen én naast hun (gedeeltelijk) AOW-pensioen ook een pensioen uit hun woonland ontvangen, de mogelijkheid kunnen aanbieden om hun AOW-pensioen eerder te ontvangen. Bijvoorbeeld vanaf het tijdstip dat deze gepensioneerde zijn buitenlands wettelijk pensioen ontvangt. Op deze wijze kan de migrerend werknemer zelf zijn tijdelijk pensioengat repareren. Nederland kan dat regelen door wijziging van artikel 7a van de Algemene Ouderdomswet. In dit artikel kan geregeld worden, dat een migrerend werknemer die een wettelijk ouderdomspensioen van een andere EU-lidstaat ontvangt, er voor kan kiezen om zijn Nederlands AOW-pensioen eerder te ontvangen, dan de in artikel 7a vastgelegde pensioengerechtigde leeftijd. Het probleem kan dus unilateraal, door wijziging van de AOW-wet, opgelost worden. Er is dus geen wijziging van EU-Vo nr. 883/2004 noodzakelijk.
De regeling moet uiteraard kostenneutraal zijn, hetgeen betekent dat een migrerende werknemer die zijn AOW-pensioen vroeger wil ontvangen levenslang een lager AOW-pensioen ontvangt. De vraag is: hoeveel lager? In het Duitse wettelijk pensioenstelsel (Rentenversicherung) geldt er een levenslange korting (vervroegingspercentage) van 0,3% per maand. Voor Nederland zal dit vervroegingspercentage wellicht iets hoger zijn (Muns, 2019). De kosten voor de Nederlandse overheid zijn minimaal. Het betreft immers een gering aantal AOW-gerechtigden die in een andere EU-lidstaat wonen en hun AOW-pensioen, dat levenslang verlaagd is, vervroegd kunnen aanvragen. De uitvoeringskosten voor het invoeren van een vervroegingspercentage zijn minimaal.
In 2017 is het initiatiefvoorstel van Klein om de AOW te flexibiliseren voor alle AOW-gerechtigden, wonend in en buiten Nederland, na intensieve parlementaire besluitvorming verworpen. In november 2024 werd via een amendement op de onderwijsbegroting voorgesteld om de AOW te flexibiliseren, waardoor mensen na het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd de mogelijkheid zouden krijgen om langer door te werken en later AOW op te nemen. Wanneer zij het later opnemen, is hun AOW-uitkering hoger. Dit zou ongeveer 200 miljoen euro opleveren (Gewijzigd amendement van het lid Jetten, 2024). Een opportunistisch en ondoordacht voorstel, dat diende om de gaten in de onderwijsbegroting te vullen.
Resume
Harmonisatie van pensioengerechtigde leeftijden binnen de Europese Unie is onhaalbaar en onwenselijk. Het is juridisch haalbaar om alleen de AOW-gerechtigden, die in een andere EU-lidstaat wonen, de mogelijkheid te bieden om hun AOW-pensioen eerder te ontvangen, omdat hun situatie niet vergelijkbaar is met AOW-gerechtigden die in Nederland wonen. Immers: ongelijke gevallen hoeft men niet gelijk te behandelen. De regeling is goed uitvoerbaar en er zijn alleen uitvoeringskosten. Betrokkene gepensioneerden ontvangen immers een AOW-pensioen, dat levenslang minder is, als gevolg van de toepassing van een vervroegingskorting. Op deze eenvoudige wijze kan Nederland het pensioengat van gepensioneerden, die gebruik gemaakt hebben van het recht van vrij verkeer van personen, unilateraal oplossen. Nederland levert daardoor een bijdrage aan ’an ever-closer union’.