Rechten van ouderen
In mei 2020 beschrijft de VN secretaris-generaal de aspecten van de pandemie voor ouderen: meer risico op overlijden, leeftijdsdiscriminatie bij de toegang tot medische zorg, de misère voor bewoners van woonzorgcentra, sociaal isolement en bedreiging van de geestelijke gezondheid. Hij ziet een escalatie van diepgewortelde discriminatie en stigmatisering van ouderen, haat op sociale media, en de onzichtbaarheid van ouderen in het onderzoek. Die harde analyse vindt steun bij 146 van de 196 VN-lidstaten. Zij beloven wereldwijd en nationaal maatregelen voor de rechten van ouderen en een meer inclusieve, leeftijdsbewuste samenleving. Toch duurt het tot augustus 2024 vooraleer de algemene vergadering van de VN groen licht geeft voor de opmaak van een nieuw juridisch bindend instrument voor de bescherming van ouderenrechten. In 2026 gaat de VN-mensenrechtenraad hiermee aan de slag.
De specifieke situatie van ouderen
In haar verslag “Over de effectieve uitoefening van alle mensenrechten door ouderen” (2016) signaleert VN-expert Rosa Kornfeld-Matte een reeks domeinen waarin qua discriminatie van ouderen nog een hele weg valt af te leggen: juridisch, zorg, sociale bescherming, recht op arbeid, geweld en misbruik, maatschappelijke participatie, levensstandaard, onderwijs, levenslang leren, toegankelijkheid en onderzoek. Ook al gelden de bestaande mensenrechtenverdragen voor iedereen, de toepassing heeft onvoldoende oog voor de specifieke situatie van ouderen. Ageisme werkt door in de inhoud en de interpretatie van de verdragen, aldus mensenrechtenexpert Marijke De Pauw. Het bestaande kader meldt niets over het recht op zorg en ondersteuning voor ouderen, het recht op palliatieve zorg of een verbod op ouderenmis(be)handeling. Er is geen uitdrukkelijke bescherming tegen discriminatie op basis van leeftijd. Discriminatie is wel verboden op basis van geslacht, ras of handicap. Ageisme en leeftijdsdiscriminatie krijgen bijgevolg weinig aandacht in de aanbevelingen van de VN-toezichtsmechanismen, zoals de Universal Periodic Review (UPR).[1] Bij de aanbevelingen tot 2018 hebben slechts 933 (0,8 procent) van de 105.642 aanbevelingen van de VN-verdragsorganen betrekking op de mensenrechten van ouderen. Van de 15.030 aanbevelingen rond discriminatie, gaan er slechts 281 (1,9 procent) over discriminatie van ouderen. Ook het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens bevat geen uitdrukkelijk verbod op leeftijdsdiscriminatie, schrijft De Pauw in 2024. Uit de beperkte rechtspraak van het Europees Hof blijkt dat men niet streng optreedt tegen leeftijdsdiscriminatie. Het Hof beschouwt ‘leeftijd’ niet als een ‘verdachte discriminatiegrond’ zoals het dat wel doet voor geslacht of ras. Lidstaten krijgen een ruimere marge bij het rechtvaardigen van verschillen in behandeling op grond van leeftijd.
Het gebrek aan internationale aandacht voor rechten van ouderen heeft negatieve gevolgen voor het nationaal beleid, allerlei leeftijdsdiscriminaties blijven bestaan. Er zijn immers weinig richtlijnen over hoe mensenrechten gelden voor ouderen en de verplichtingen van de overheid. De belangrijke katalyserende rol van internationale mensenrechtelijke normen bij het bevorderen van nationale maatregelen ontbreekt. Gevolg: de mensenrechten van ouderen zijn wettelijk minder beschermd. Ook de VN Hoge Commissaris voor de Mensenrechten constateert in 2022 dat de mensenrechten van ouderen tekortschieten. Meer aandacht voor ouderen in de rapportage over de naleving van mensenrechtenverdragen zou maar weinig baten, aldus De Pauw, de verdragsorganen kunnen daarop niet in gaan. Ze beschikken immers niet over verdragsbepalingen specifiek gericht op ouderen, en er is onvoldoende kennis over de impact van intersectionele discriminatie.
Doorbraak in 2024
Al eind jaren ‘70 onderkent de VN de uitdagingen van de vergrijzing van de wereldbevolking. De conferentie van Wenen (1982) lanceert aanbevelingen over onder andere onderzoek, opleiding en onderwijs, gezondheid en voeding, huisvesting en milieu, gezin en sociale zekerheid, inkomenszekerheid en werkgelegenheid.
Een opvolgingsconferentie (Madrid, 2022) benadrukt de nood vergrijzing een plaats te geven in alle beleidsdomeinen met als ambitie: ‘Een samenleving voor alle leeftijden’. Het actieplan ziet uitdagingen in onder meer de bevordering van gezondheid en welzijn tot op hoge leeftijd, en het waarborgen van een stimulerende en ondersteunende omgeving. Vergrijzing is niet alleen een kwestie van sociale zekerheid en welzijn, maar ook van algemene ontwikkeling en economisch beleid. Vergrijzing vraagt om een positieve benadering en het doorbreken van negatieve stereotypering. Het potentieel van ouderen, hun vaardigheden, ervaring en wijsheid is een troef. Ouderen moeten volledige mensenrechten kunnen genieten, ouder worden in veiligheid en vrij van armoede, volledig economisch, politiek en sociaal kunnen participeren, en zich levenslang kunnen ontwikkelen. Het actieplan wil geweld tegen en discriminatie van ouderen uitbannen, en benadrukt gendergelijkheid, gezondheidszorg – inclusief palliatieve en geestelijke gezondheidszorg – en sociale bescherming voor ouderen, evenals sterkere solidariteit tussen generaties. De regeringen erkennen de uitdagingen van de demografische transformatie voor alle samenlevingen en de nood aan meer kansen voor ouderen. Zij zouden hun waardigheid versterken en alle vormen van verwaarlozing en misbruik uitbannen.
De weg naar mensenrechten
Al snel wordt duidelijk dat de implementatie van het Actieplan van Madrid slabakt. Daarom richt de VN in 2010 een Open-Ended Working Group on Ageing (OEWGA) op, die het internationale kader voor de mensenrechten van ouderen onderzoekt, lacunes identificeert en de nood aan aanvullende maatregelen verkent.
Sindsdien is er elk jaar een sessie van de OEWGA, met lidstaten, VN-mensenrechteninstanties en waarnemers van de civiele maatschappij. Honderden documenten die aan de werkgroep zijn voorgelegd, tonen de onderbescherming van ouderen, de realiteit van leeftijdsdiscriminatie, ongelijke toegang tot gezondheidszorg, sociale zekerheid en betaalbare huisvesting. In 2014 benoemt de VN-mensenrechtenraad ook een Onafhankelijk Expert voor de Mensenrechten van Ouderen. Huidig mandaathouder is Claudia Mahler. Zij monitort en rapporteert de mensenrechtensituatie van ouderen wereldwijd. De OEWGA veroordeelt leeftijdsdiscriminatie als een wijdverbreide schadelijke houding die verwaarlozing van ouderen aanvaardbaar acht. Uitbannen van leeftijdsdiscriminatie en alle vormen van geweld en verwaarlozing tegen ouderen, alsook het uitroeien van armoede in al haar dimensies en het bevorderen van hun waardigheid en welzijn, is van fundamenteel belang voor de volledige uitoefening van rechten en vrijheden. Men erkent dat oudere vrouwen bijkomend te maken krijgen met genderongelijkheid en een groter risico op sociale en economische uitsluiting, evenals op misbruik en geweld.
In mei 2024 besluit de 14de sessie van de OEWGA dat er lacunes zijn in de bescherming van ouderen op het gebied van discriminatie, geweld, verwaarlozing en misbruik. Ook ontbreekt het aan: respect voor autonomie en onafhankelijkheid, langdurige fysieke, geestelijke en palliatieve zorg, sociale bescherming, levenslang leren, toegang tot justitie, toegang tot de arbeidsmarkt, economische zekerheid, sociale inclusie, toegankelijkheid van infrastructuur en leefomgeving, huisvesting en deelname aan het openbare leven. Het gebrek aan openbaar vervoer en andere voorzieningen, waaronder parken en recreatievoorzieningen vermindert de levenskwaliteit en waardigheid van ouderen. Het gebrek aan ondersteuning voor ouderen verhoogt het risico op institutionalisering. Het bevorderen van leeftijdsvriendelijke omgevingen is een geschikte strategie om te zorgen dat buurten inspelen op de behoeften en voorkeuren van ouderen, zonder isolatie of onzichtbaarheid. De OEWGA besluit unaniem dat er ‘een internationaal juridisch bindend instrument’ nodig is dat de bestaande lacunes aanpakt. Dat kan normatieve standaarden bieden en nationale inspanningen sturen. Al op 13 augustus 2024 neemt de Algemene Vergadering van de VN zonder stemming de besluiten over en zet ze ter uitwerking door aan de VN Mensenrechtenraad in Genève. Op 3 april 2025 richt die Raad een intergouvernementele werkgroep om een juridisch bindend instrument voor de ouderenrechten, zeg maar een VN-conventie, uit te werken. De Staten, de VN- Commissaris voor de Mensenrechten en de Onafhankelijke Expert zullen regionale bijeenkomsten en seminars organiseren ter ondersteuning. Relevante partijen, zoals VN-fondsen, nationale mensenrechteninstituten en het middenveld van met name ouderen en hun organisaties, worden uitgenodigd om actief bij te dragen. De verwachting is dat dit een werk van meerdere jaren is.
Hoe worden ouderen beter van een ouderenrechtenverdrag?
Bij AGE Europe, het Europese netwerk van non-profit organisaties van en voor ouderen, zijn de verwachtingen hooggespannen: de VN-conventie moet lacunes in de bescherming dichten door staten wereldwijd te verplichten tot concrete maatregelen. Leeftijdsdiscriminatie wordt op alle levensgebieden wettelijk verboden, waardigheid en autonomie worden bevorderd, inclusie in de besluitvorming wordt gewaarborgd en het paradigma over ouderen wordt veranderd. Een VN-verdrag kan de beleidsveranderingen, de ondersteuning en de randvoorwaarden definiëren om een gelijke samenleving te creëren voor mensen van alle leeftijden en respect voor rechten over het hele leven te borgen. Het kan discriminatie en mis(be)handeling op oudere leeftijd aan het licht brengen en maatregelen in gang zetten om discriminatie te monitoren en erop te reageren. Ouderen en hun vertegenwoordigers kunnen opkomen voor hun rechten, en zij kunnen overheden ter verantwoording roepen.
De eerder aangehaalde mensenrechtenexpert Marijke De Pauw ziet hoe het VN-verdrag voor de rechten van personen met een handicap (VRPH, 2006) zorgt voor een paradigmaverschuiving: de mensenrechtelijke benadering impliceert de erkenning van personen als gelijkwaardige burgers met dezelfde rechten, en niet als kwetsbaar zorgobjecten. In het nieuwe paradigma staan autonomie, keuzevrijheid, onafhankelijkheid, participatie en inclusie voorop. Dat vertaalt zich in het beleid en de regelgeving. En in de praktijk van de dienstverlening. Een nieuw verdrag zal ouderen niet meer beschouwen als passief, fragiel of onbekwaam omwille van hun leeftijd, maar als personen met gelijkwaardige mensenrechten.
Impact op wetgeving en beleid
Het ondertekenen van een internationaal verdrag, of het nu gaat over Discriminatie van vrouwen (1979), Kinderrechten (IVRK, 1989) of Personen met een handicap (VRPH, 2006), heeft ingrijpende implicaties voor de regelgeving en het beleid van de overheid op verschillende niveaus, in nagenoeg alle domeinen. De naleving en toepassing van een mensenrechtenverdrag is afdwingbaar. Overheden moeten alle nodige wetgevende, bestuurlijke en andere maatregelen nemen om beleidsbepalingen en -procedures te laten sporen met het verdrag, en zo alle mogelijke vormen van discriminatie afschaffen. Een internationaal verdrag is dus een richtinggevend kader voor nieuwe en bestaande wetgeving en voor het algemeen beleid. Op de langere termijn is dat het belangrijkste effect van een mensenrechtenverdrag. Het creëert een toetsingskader voor de ouderenrechten. Een mensenrechtenverdrag omvat ook een reeks specifieke rechten, zo stelt De Pauw, zowel burgerlijke en politieke rechten als economische, sociale en culturele rechten. Sommige bepalingen zijn onmiddellijk van toepassing, anderen worden geleidelijk toegepast. Artikel 19 van het VRPH – het recht op zelfstandig wonen en deel uitmaken van de maatschappij – houdt een onmiddellijke verplichting in om discriminatie van personen met een handicap te verbieden, redelijke aanpassingen te voorzien en te zorgen dat personen met een handicap vrij kunnen kiezen waar en met wie ze wonen. Op langere termijn moet de overheid ook alle publieke voorzieningen toegankelijk maken en in ondersteunende diensten voorzien die het personen met een handicap mogelijk maken om zelfstandig te leven. Een Ouderenrechtenverdrag kan gelijkaardige bepalingen bevatten en verduidelijken wat de overheid moet doen om ouderen te beschermen tegen institutionalisering.
En tenslotte: een hele reeks bepalingen van het VRPH of het IVRK hebben ook directe werking. Die rechten gelden van zodra een staat het verdrag ratificeert. Zij vereisen geen omzetting in nationale of regionale wetgeving, burgers kunnen zich er rechtstreeks op beroepen voor de rechter.
Toezicht op de naleving van ouderenrechten
Een VN-verdrag gaat ook gepaard met een mechanisme dat toeziet op de naleving en toepassing. Iedere verdragsstaat verplicht zich ertoe om periodiek te rapporteren over het in de praktijk brengen van de verdragsbepalingen. Naast het rapport ingediend door de overheid, kunnen ook het middenveld en de mensenrechteninstellingen rapporteren bij het bevoegde VN-comité. Op basis van een rapportevaluatie en een mondelinge toelichting formuleert het VN-comité beleidsaanbevelingen aan de verdragsstaat. Een VN-verdrag voor ouderen zal een gelijkaardig verdragsorgaan en procedure creëren. Ouderen en middenveldorganisaties kunnen de aanbevelingen gebruiken om hun standpunten en eisen kracht bij te zetten.
We staan voor een nieuw, moeilijk en mogelijk langdurig proces. Een nieuwe VN-conventie verplicht de verdragstaten tot ingrijpende bijsturingen van hun beleid ten aanzien van ouderen en veroudering. Dat vraagt tientallen, zo niet honderden, wijzigingen in nationale wetgeving en procedures. Het is normaal dat radicale veranderingen weerstand oproepen. Bovendien staat in meerdere landen de rechtsstaat onder druk, en daarmee ook de afdwingbaarheid van juridisch bindende internationale verdragen. Ook internationaal lijkt het vertrouwen in het belang van universele en afdwingbare mensenrechten af te nemen. Dit doet uiteraard niets af aan het belang van deze inspanningen. Integendeel.
[1] De UPR is periodieke rapportage van de mensenrechtensituatie in een land. Die gebeurt ongeveer vijfjaarlijks.