De pensioenuitgaven zouden in België sterker toenemen dan in de referentielanden
De analyse focust op de pensioenuitgaven van de overheid, omwille van hun belang voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Aanvullende pensioenen (zoals die onder de tweede en derde pijler) worden buiten beschouwing gelaten. Om de houdbaarheid van de Belgische publieke pensioenuitgaven te analyseren, vergelijken we ze met de situatie in de buurlanden (Nederland, Duitsland en Frankrijk), andere landen met hoge schulden (Italië en Spanje) en het eurogebied als geheel.
Volgens cijfers van de Europese Commissie stegen de Belgische pensioenuitgaven in de periode 2001-2019 met 2,2 procentpunt tot 12,2% van het bruto binnenlands product (bbp). De pensioenuitgaven stegen in die periode in alle referentielanden, behalve in Duitsland. De stijging in België lag boven het gemiddelde in het eurogebied, met pensioenuitgaven dicht bij het gemiddelde in 2019. Op dat moment lagen die uitgaven in Italië en Frankrijk duidelijk hoger dan in België, maar waren ze lager in Duitsland en Nederland. De lage cijfers voor Nederland kunnen worden verklaard door de belangrijke rol van de tweede pijler in het pensioenstelsel van dat land. De financiering van deze pijler vereist uiteraard private bijdragen van werknemers en werkgevers, die eventueel kunnen worden ondersteund door de overheid via fiscale gunstregimes, zoals in Nederland het geval is.
Verwacht wordt dat de overheidsuitgaven voor pensioenen in de komende decennia zullen blijven stijgen onder invloed van de verdere vergrijzing van de bevolking. Volgens de projecties voor 2023-2070 uit het 2021 Ageing Report van de Europese Commissie (European Commission, 2021), zouden ze in België stijgen met 2,1 procentpunt van het bbp. Dit is de sterkste stijging van de referentielanden. Verwacht wordt dan ook dat België aan het einde van die periode, in 2070, zal kampen met de hoogste pensioenuitgaven, namelijk 15,2% van het bbp ten opzichte van 12,1% van het bbp in het eurogebied en 9,1% van het bbp in Nederland.
Figuur 1. De verwachte stijging van de pensioenuitgaven in de komende decennia ligt in België hoger dan in de meeste andere landen van het eurogebied (in % van het bbp).
Bron: Europese Commissie (COFOG, 2021 Ageing Report)
De cijfers voor de periode 2001-2019 werden, uitgaande van de realisaties voor 2019 in het 2021 Ageing Report, geretropoleerd met COFOG-cijfers (som van ouderdomspensioenen en overlevingspensioenen).
Wat drijft de verschillen in pensioenuitgaven?
Om de verschillen in pensioenuitgaven tussen België en de referentielanden te kunnen verklaren, splitsen we het verschil in de pensioen-bbp-ratio op in vijf onderliggende factoren (volgens de formule in tabel 1).
Tabel 1. Pensioenuitgaven worden bepaald door een demografische factor en andere factoren, waar het beleid een invloed op kan uitoefenen.
Bronnen: European Commission, (2021), Nationale Bank van België
De decompositie van het verschil in 2019 toont aan dat de hogere overheidsuitgaven voor pensioenen in België dan in Nederland en Duitsland niet toe te schrijven waren aan een sterkere vergrijzing (de afhankelijkheidsratio van ouderen) maar veeleer aan de gemiddeld hogere pensioenen (de uitkeringsratio), de lagere arbeidsparticipatie (de arbeidsmarktfactor) en een hoger percentage gepensioneerden (de dekkingsgraad). In vergelijking met de andere landen met hoge schulden, hadden de lagere uitgaven van België vooral te maken met een lagere uitkeringsratio (ten opzichte van Italië en Spanje) of een lagere dekkingsgraad (ten opzichte van Frankrijk).
Figuur 2. De pensioenuitgaven liggen hoger in België, maar niet door een sterkere vergrijzing van de bevolking.
Bronnen: European Commission (2021), Nationale Bank van België
Tegen 2070 zal België naar verwachting meer uitgeven dan alle referentielanden. De overheidsuitgaven voor pensioenen in België zouden drie procentpunt van het bbp hoger liggen dan het gemiddelde in het eurogebied. Dat verschil is opnieuw niet te wijten aan een sterkere vergrijzing, maar wordt vooral aangedreven door een hogere uitkeringsratio en een slechtere arbeidsmarktfactor.
België heeft in het vorige decennium al verschillende pensioenhervormingen doorgevoerd
In de afgelopen decennia zijn de openbare pensioenstelsels van de EU-landen al regelmatig hervormd, vooral om hun budgettaire houdbaarheid te verbeteren. Na de financiële en economische crisissen van 2008-9, was een intensivering van die hervormingen merkbaar: diverse maatregelen werden ingevoerd om de verschillende onderliggende factoren van de pensioen-bbp-ratio te beïnvloeden. Ook België heeft in het vorige decennium verschillende pensioenhervormingen doorgevoerd.
In de periode 2011-2019 hebben de regeringen Di Rupo en Michel in verschillende fasen vele hervormingen tot stand gebracht in België. Ze leverden aanzienlijke inspanningen om de dekkingsgraad te verminderen door de wettelijke pensioenleeftijd te verhogen en de leeftijd voor vervroegd pensioen verder op te trekken. De uitkeringsratio werd gedrukt door verschillende hervormingen van de pensioenbonus voor wie later met pensioen gaat, een maatregel om een langer beroepsleven te bevorderen, en door de pensioenen in de overheidssector te hervormen. De verhoging van de pensioenleeftijd en de strengere voorwaarden voor de loopbaanduur hebben echter geleid tot hogere pensioenen en derhalve tot een verhoging van de uitkeringsratio. Over het geheel genomen hebben de maatregelen tijdens de periode 2011-2019 de verwachte pensioenuitgaven op lange termijn duidelijk verlaagd.
Recentere maatregelen, die sinds eind 2020 zijn genomen door de regering-De Croo, zijn niet meegerekend in de vooruitzichten van de pensioenuitgaven in het 2021 Ageing Report. In de meeste gevallen zullen die de uitkeringsratio beïnvloeden, met naar schatting een kleine opwaartse netto-invloed op de pensioenuitgaven.
De financiële houdbaarheid van de overheidsuitgaven voor pensioenen kan worden verbeterd via een combinatie van beleidsopties
Niettegenstaande de reeds ingevoerde hervormingen, zullen de vergrijzingskosten – waaronder ook de pensioenuitgaven – verder oplopen en zetten ze dus blijvende druk op de houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën. De Belgische overheidsschuld, momenteel 105% van het bbp, zal in de komende jaren gestaag blijven stijgen onder invloed van een structureel begrotingstekort van nagenoeg 5% van het bbp. Om de toename van de schuld te stoppen, moet het begrotingstekort naar beneden. Die opdracht lijkt echter onmogelijk zonder de verwachte toename van de pensioenuitgaven in verhouding tot het bbp aanzienlijk te drukken.
Een uitsplitsing van de pensioen-bbp-ratio in haar onderliggende factoren (zie de formule in tabel 1) onthult vier belangrijke kanalen waarlangs beleidsmakers de toename van de pensioenrekening kunnen inperken: (1) het aantal gepensioneerden verlagen, (2) het gemiddelde pensioen verlagen, (3) de productiviteit verhogen (gedefinieerd als bbp per werknemer) en (4) de werkgelegenheidsgraad optrekken door het aantal werknemers te verhogen. De eerste twee opties verlagen de teller van de ratio, de pensioenuitgaven, terwijl de laatste twee de noemer, het bbp, verhogen. We werken vier scenario’s uit waarin we om beurt nader ingaan op elk van die opties.2 De vooruitzichten van de pensioenuitgaven uit het 2021 Ageing Report van de Europese Commissie vormen hierbij ons basisscenario.
In het eerste scenario daalt de Belgische dekkingsgraad geleidelijk vanaf 2025, tot die vanaf 2030 gelijk is aan het gemiddelde in het eurogebied. Verondersteld wordt dat de aanvang van het pensioen wordt uitgesteld en dat de verlaging van het aantal gepensioneerden zal gepaard gaan met een evenredige stijging van de beroepsbevolking, zodat de arbeidsmarktfactor ook verbetert. De verlaging van het aantal nieuwe gepensioneerden drukt de overheidsuitgaven voor pensioenen aanzienlijk op korte termijn. Dit weerspiegelt het feit dat de kloof tussen de Belgische dekkingsgraad en die van het eurogebied het hoogst is in de periode 2025‑2050, alsook de relatief “jonge” leeftijd van uittreding uit de arbeidsmarkt in België. In vergelijking met het basisscenario zakt het aantal gepensioneerden met 4,7% tegen 2030 (of 159.000 minder gepensioneerden) en 1,7% tegen 2070 (of 65.000 minder gepensioneerden). Dat roept de vraag op of die verminderingen van het aantal gepensioneerden haalbaar zijn. Enerzijds is het scenario wel degelijk technisch plausibel aangezien – buiten de periode 2030-2033 – de daling van het aantal gepensioneerden lager is dan het aantal nieuwe gepensioneerden. Een dergelijke daling zou op papier bijvoorbeeld kunnen gerealiseerd worden door de aanvang van het pensioen met één jaar uit te stellen voor alle nieuwe gepensioneerden in de periode 2025-2033 en voor de helft van de nieuwe gepensioneerden daarna. Anderzijds lijkt het verre van eenvoudig om de effectieve pensioenleeftijd op korte termijn met een jaar te verhogen.
In het tweede scenario daalt de Belgische uitkeringsratio geleidelijk vanaf 2025, tot die vanaf 2030 gelijk is aan de ratio van het eurogebied. De verlaging van het gemiddelde overheidspensioen drukt de overheidsuitgaven voor pensioenen blijvend en aanzienlijk in vergelijking met de vooruitzichten uit het basisscenario. Het gemiddelde Belgische overheidspensioen zou afnemen met 2% tegen 2030 en 14% tegen 2070, ten opzichte van het basisscenario. Dat is een aanzienlijke verlaging. Of dit scenario het juiste evenwicht vormt tussen het verzekeren van de financiële houdbaarheid en de toereikendheid van het pensioenstelsel is open voor discussie. Aangezien de uitkeringsratio een belangrijke rol speelt in de pensioenrekening, is het hoe dan ook de moeite waard om een tragere stijging van het gemiddelde Belgische overheidspensioen te overwegen, omdat dit aanzienlijke en blijvende besparingen op de pensioenuitgaven zou opleveren. Dit mag echter niet leiden tot een verhoging van het armoederisico. Verder kan het overheidspensioen aangevuld worden met een uitgebreider gebruik van privé-gefinancierde pensioenen (tweede en derde pijler).
Figuur 3: Een combinatie van maatregelen is nodig om de pensioenuitgaven onder controle te houden.
Bronnen: European Commission (2021), Studiecommissie voor de Vergrijzing (Jaarlijks verslag 2023), Nationale Bank van België
In het derde scenario versnelt de productiviteitsgroei geleidelijk vanaf 2025, tot 0,2 procentpunt hoger dan het basisscenario vanaf 2030. Volgens de simulaties zal de pensioen-bbp-ratio pas op lange termijn aanzienlijk gaan dalen. De resultaten van dit scenario moeten evenwel met enige voorzichtigheid worden beschouwd, aangezien er grote onzekerheid bestaat over de toekomstige ontwikkeling van de productiviteitsgroei, een belangrijke macro‑economische variabele voor de vooruitzichten van pensioenuitgaven (in procenten van het bbp). Het is echter wel duidelijk dat beleidsmaatregelen die een verhoging van de productiviteit ondersteunen, een belangrijk onderdeel vormen van de strategie om de overheidsfinanciën gezond te houden.
In het vierde scenario stijgt de Belgische werkgelegenheidsgraad (van de 20-64-jarigen) geleidelijk vanaf 2025, tot 80% vanaf 2030. De resultaten van de simulatie duiden op de belangrijke mogelijke winsten op korte en lange termijn van het verhogen van de werkgelegenheidsgraad. In vergelijking met het basisscenario stijgt het aantal werknemers met 11,7% tegen 2030 (of 554.000 extra werknemers) en met 12,8% tegen 2070 (of 562.000 extra werknemers). Merk echter op dat recentere werkgelegenheidsvooruitzichten voor België optimistischer zijn dan die uit het 2021 Ageing Report van de Europese Commissie, wat impliceert dat een deel van de hier weergegeven bezuinigingen waarschijnlijk zullen worden gerealiseerd (zie blauwe lijn in de rechtergrafiek onderaan figuur 4). De aanvullende verbeteringen in de werkgelegenheidsgraad die nodig zijn om de 80%-doelstelling te halen, zouden in de praktijk echter moeilijk haalbaar kunnen blijken. In haar jaarverslag van 2022, vermeldt de Studiecommissie voor de Vergrijzing dat een werkgelegenheidsgraad van 80% niet kan worden bereikt door louter alle werklozen aan het werk te krijgen; ook de activiteitsgraad zou omhoog moeten (onze simulaties bevestigen dit).
Al met al tonen de simulaties dat het mogelijk is om de (stijging van de) pensioenuitgavenratio aanzienlijk terug te schroeven door de onderliggende factoren in de richting van die van de referentielanden te sturen. Dat zou weliswaar doortastende maatregelen vereisen. De meest welzijnsverhogende beleidsmaatregel zou het verhogen van de werkgelegenheidsgraad van ouderen zijn, aangezien die tegelijk de pensioenuitgaven zou verlagen, het bbp zou verhogen en het armoederisico voor gepensioneerden zou verkleinen. Maatregelen om het bbp te verhogen, door ofwel de werkgelegenheidsgraad ofwel de productiviteit te verbeteren, hebben als voordeel dat ze niet alleen de pensioenuitgaven in procenten van het bbp maar ook de algemene overheidsuitgaven in procenten van het bbp verlagen. Desondanks zal een hogere productiviteit enkel tot een lagere pensioenuitgavenratio leiden als de pensioenen van de huidige gepensioneerden niet in dezelfde mate worden verhoogd. Tot slot zou een eventuele vermindering (van de toename) van het gemiddelde overheidspensioen bij voorkeur best gebeuren ten koste van de hoogste pensioenen, om het armoederisico niet te vergroten.
Noten
- Dit is een ingekorte versie van een artikel dat eerder verscheen in het Economisch Tijdschrift van de Nationale Bank van België: Zijn de overheidsuitgaven voor pensioenen in België houdbaar? Een vergelijking met andere landen van het eurogebied | nbb.be.
- Meer informatie over de simulatie is terug te vinden in Deroose e.a. (2023).