De aanloop tot het nieuwe contract
In het rapport van de Commissie Toekomstbestendigheid Aanvullende Pensioenregelingen (‘Commissie Goudswaard’) (2010) is de houdbaarheid van onze aanvullende pensioenen onderzocht. De Commissie Goudswaard identificeerde een aantal bedreigingen voor het stelsel. Deze waren allereerst de toenemende levensverwachting van de deelnemers en daarmee de stijgende kosten van pensioen. Andere bedreigingen waren de sterk fluctuerende rendementen op de financiële markten en de lage rente, waardoor de buffers om verdere schokken op te vangen afnamen, en hoge premies. Centraal element in het rapport was de afruil tussen zekerheid en ambitie (zie figuur 1): meer zekerheid vereist een conservatiever beleggingsbeleid en/of een hogere premie. Deze afruil is in de loop der tijd verslechterd, met name door de daling van de gemiddelde rendementen op de financiële markten en door dalende premie-inkomsten ten opzichte van het pensioenvermogen, waardoor het steeds moeilijker werd de financiële situatie van de fondsen bij te sturen via de premie. De Commissie Goudswaard signaleerde dan ook tegen deze achtergrond dat de wens tot een hoge pensioenambitie in combinatie met een hoge mate van zekerheid tot – maatschappelijk gezien – onacceptabel hoge kosten voor pensioenopbouw zou leiden, en dat, om de kosten te beheersen, ofwel de ambitie ofwel de mate van zekerheid bijgesteld moest worden.
Figuur 1. Fundamentele afruil zekerheid en ambitie
Siert Vos Lang was de perceptie dat pensioenen zeker waren en dat deelnemers op een pensioeninkomen van 70% of meer van hun laatstverdiende inkomen konden rekenen. In de eerste jaren na de eeuwwisseling was echter al duidelijk dat dit door de verslechterende verhouding tussen het aantal gepensioneerden en werkenden over het algemeen niet haalbaar was, en werden de meeste eindloonregelingen afgeschaft. De gebeurtenissen sinds de globale financiële crisis van 2007-2009 hebben daarnaast duidelijk gemaakt dat ook de hoogte in euro’s (de zogenaamde nominale hoogte) van pensioenen niet gegarandeerd is. Mede doordat dit in het verleden in de communicatie met deelnemers nooit benoemd is, is het vertrouwen van deelnemers in ons aanvullende pensioenstelsel gedaald (DNB, 2020).
Ondanks de positieve ontvangst van het rapport van de Commissie Goudswaard en de herkenning van de problematiek die erin wordt beschreven, duurde het circa tien jaar alvorens het kwam tot een pensioenakkoord om onze tweede pensioenpijler toekomstbestendig te maken. In de tussenliggende periode zijn verschillende varianten van een vernieuwd stelsel bekeken, en werd in 2013 een grote stap gezet door de vaste pensioenleeftijd van 65 jaar los te laten, en te koppelen aan de levensverwachting. In de tussentijd daalde de marktrente en daarmee de rekenrente voor pensioenen fors, waardoor de dekkingsgraden (verhouding tussen bezittingen en verplichtingen) verder onder druk kwamen en daarmee ook het publieke draagvlak. Gaandeweg won het idee om over te stappen naar een stelsel dat niet meer gebaseerd is op het idee van een ‘zeker’ pensioen, maar op de combinatie van een pensioenambitie en beleggingsresultaten, aan kracht. Daaraan gekoppeld werd het idee om meer ruimte voor individuele keuzes in het stelsel in te bouwen.
Het pensioenakkoord uit 2019
In juni 2019 werd een pensioenakkoord gesloten tussen de sociale partners, waarbij de overheid de stijging van de AOW-leeftijd temperde. De AOW is het publieke deel van het Nederlandse pensioen, gefinancierd op basis van omslag. In december 2020 is het conceptwetsvoorstel met verdere uitwerking van de details gepubliceerd. Sociale partners kunnen straks kiezen uit een meer collectief vormgegeven beschikbare premieregeling (de ‘nieuwe premieregeling’) met een verplichte collectieve buffer, en een meer op keuzevrijheid toegesneden individuele beschikbare premieregeling (de ‘verbeterde premieregeling plus’). De pensioenambitie, cruciaal in een systeem van een beschikbare uitkering, blijft in de arbeidsvoorwaardelijke afspraken een rol spelen, maar minder sterk dan nu. De nieuwe wetgeving moet 1 januari 2022 in werking treden, waarna een vierjarige overgangsperiode volgt. Uiterlijk 1 januari 2026 moet iedereen naar de nieuwe regeling over zijn. Ook bestaande pensioenopbouw gaat in principe mee naar het nieuwe contract, tenzij dat ongunstig uitpakt voor (groepen) deelnemers. In dat geval kunnen de bestaande aanspraken in een gesloten regeling achterblijven.
Belangrijkste elementen van de nieuwe premieregeling
In de rest van deze bijdrage bekijken we de nieuwe collectieve beschikbare premieregeling en vergelijken deze met de bestaande uitkeringsregelingen. De nieuwe premieregeling laat de pensioenzekerheid expliciet los. De pensioenonzekerheid die er de facto altijd was, wordt omgezet in een de jure onzekerheid. Jaarlijkse verandering van de pensioenuitkering (omhoog of omlaag) wordt de standaard. Hierdoor is in het nieuwe contract geen sprake meer van de steeds terugkerende discussie over korten of indexatie. Wel blijft de lage rente van belang voor de hoogte van de ingekochte annuïteit bij pensionering en bij een variabele annuïteit ook na pensionering; een lagere rente trekt de verwachte rendementen op alle beleggingsinstrumenten omlaag.
De pensioenpremie en pensioenambitie zijn straks via een projectierendement gekoppeld. De lage rente leidt daarmee niet meer automatisch tot premiestijgingen. In het nieuwe stelsel is de rekenrente verdwenen, en daarmee ook de discussie over de ‘juiste’ rekenrente. In de uitkeringsfase wordt nog wel gewerkt met een projectierendement om de hoogte van de uitkering te bepalen. Dat lijkt verwarrend genoeg een ander projectierendement te zijn dan het projectierendement om premie aan ambitie te koppelen. Dit projectierendement wordt door het pensioenfonds vastgesteld. De basis is de risicovrije rente, met eventueel een op- of afslag. De rentegevoeligheid in de uitkeringsfase blijft dus bestaan.
Het huidige toetsingskader is in nominale termen gedefinieerd. Dat wringt, omdat de meeste pensioenfondsen een pensioen willen bieden dat zijn koopkracht behoudt. Deze zogenaamde ’nominale–reële beleggingsspagaat’ verdwijnt, hetgeen ruimte geeft voor een geschikter beleggingsbeleid.
De rol van buffers wordt kleiner, en daarmee krimpen de voordelen van intergenerationele risicodeling die via de pensioenbuffer loopt. Er blijft een collectieve buffer, de solidariteitsreserve, maar deze is begrensd in omvang en kan – anders dan de huidige buffers – niet negatief worden.
De laatste belangrijke wijziging is dat de toerekening van de resultaten van het beleggingsbeleid gedifferentieerd wordt over de leeftijden van de deelnemers, waar dit onderscheid in het huidige contract niet gemaakt wordt. Jongere deelnemers hebben een langere horizon en kunnen daarom meer beleggingsrisico dragen dan oudere deelnemers. Winsten en verliezen op de beleggingsportefeuille zullen daarom voor een relatief groter deel aan de jongere deelnemers worden toegerekend.
Uniforme premie en degressieve pensioenopbouw
Een element van het oude contract dat niet specifiek door de Commissie Goudswaard is geadresseerd is de ‘doorsneesystematiek’. Deze houdt in dat de premie- en opbouwpercentages voor alle deelnemers in een regeling hetzelfde zijn. Doordat een ingelegde euro door een jonge deelnemer langer kan renderen dan een euro ingelegd door een oudere, terwijl het opbouwpercentage voor beide groepen hetzelfde is, betalen jongeren eigenlijk een te hoge premie en ouderen een te lage. Wanneer deelnemers hun hele werkzame leven in dit stelsel zitten, is dit geen probleem, aangezien premie en opbouw over de hele levensloop bezien dan min of meer in evenwicht zijn. We zien echter steeds meer dynamiek, waardoor bijvoorbeeld deelnemers eerst een aantal jaren als jongere in een fonds zitten, om vervolgens zzp’er te worden. Ze hebben dan in hun jonge jaren ‘te veel’ betaald, maar in de jaren dat ze ‘te weinig’ zouden betalen voor hun nieuwe opbouw hebben ze het fonds verlaten. De doorsneesystematiek sluit dus niet meer aan bij de dynamiek op de arbeidsmarkt. Afschaffing ervan zou binnen het oude contract niet eenvoudig zijn te verwezenlijken. De doorsneesystematiek zal echter in het nieuwe contract verdwijnen.
Welke oplossingen biedt het nieuwe contract niet?
De overgang naar het nieuwe contract kan een aantal van de bestaande problemen verkleinen. Een belangrijk voordeel uit het huidige pensioenstelsel – de intergenerationele risicodeling – krijgt echter een minder grote plaats. De substantiële buffer in het oude contract helpt om schokken te spreiden over huidige en toekomstige cohorten. Een daling van de financiële markten kan worden opgevangen via een daling van de buffer, die daarna weer geleidelijk wordt goedgemaakt via een aanpassing van de premies en het tempo van de pensioenopbouw. Op deze manier dragen gepensioneerden en huidige en toekomstige werkenden allemaal bij aan het herstel. De solidariteitsbuffer in het nieuwe contract is klein en mag niet negatief worden, waardoor dit een aanzienlijk minder effectieve manier van delen van risico’s tussen cohorten is.
Wat betreft de overgang naar het nieuwe contract is de vraag hoe we met al opgebouwde rechten om moeten gaan. Er is breed draagvlak voor het overzetten van bestaande rechten naar het nieuwe stelsel, omdat er anders decennialang twee stelsels naast elkaar uitgevoerd moeten worden, met alle uitvoeringskosten van dien. Hiervoor moet het bestaande collectieve kapitaal aan de individuele deelnemers toegerekend worden. Dit kan op verschillende manieren die allen ‘technisch’ correct zijn, maar die in aanzienlijk verschillende verdelingen van het bestaande kapitaal resulteren. De keuze voor een uiteindelijke methodiek wordt een lastig probleem dat, welke keuze ook gemaakt wordt, altijd tot een aanvechtbare uitkomst zal leiden waarbij sommige groepen deelnemers het gevoel hebben benadeeld te worden. Hierbij is de uitlegbaarheid en transparantie van de omzetting van groot belang. Het is tot nu toe onderbelicht gebleven dat het op een voor alle belanghebbenden acceptabele manier nemen van deze hobbel buitengewoon lastig zal zijn.
Aanhoudend lage rente blijvend probleem
De meest fundamentele kwetsbaarheid van onze aanvullende pensioenen, namelijk die van een lage rente wordt niet opgelost, en kan ook niet worden opgelost. Een lage rente betekent niet alleen een laag rendement op vastrentende beleggingen, zoals staatsobligaties, maar duwt ook de rendementen op andere beleggingscategorieën omlaag. Dit probleem zet elk kapitaalgedekt pensioensysteem onder druk. Immers, de beleggingsopbrengsten bepalen grotendeels de rendementen die deelnemers maken op hun premie-inleg en daarmee de uiteindelijke pensioenuitkomsten. De lage rente is geen verschijnsel dat specifiek aan corona of aan de globale financiële crisis kan worden toegeschreven, maar wordt voornamelijk veroorzaakt door de verhouding tussen besparingen en investeringsmogelijkheden op globaal niveau (die mede gedreven wordt door de demografische transitie). De rente kent al gedurende enkele decennia een geleidelijk dalende trend. Uiteraard hebben corona en het beleid van de Europese Centrale Bank wel een versterkend effect, maar dat is beperkt. Het feit dat de lage rente wordt gedreven door zich traag aanpassende structurele factoren van de overvloed aan besparingen, betekent dat deze lage rente naar verwachting nog een behoorlijke tijd zal aanhouden.
Meer omslagfinanciering gewenst?
Toch is een aanhoudend lage rente geen reden om de kapitaaldekking in ons pensioenstelsel te verkleinen. De beleggingsrendementen zijn tot nu toe heel behoorlijk. Belangrijker is dat we al een omslaggefinancierde (de huidige werkenden betalen voor de huidige gepensioneerden) AOW hebben. Ontwikkelingen op de financiële markten treffen vooral de kapitaalgedekte pijler, maar demografische ontwikkelingen (vergrijzing) treffen vooral de omslagpijler. Met de genoemde twee pensioenpijlers spreiden we de effecten van de financiële markten en de demografie. Op dit moment is de verhouding van het totale volume aan uitkeringen tussen de eerste (AOW) en tweede plus derde (verplichte, respectievelijk vrijwillige kapitaalopbouw) pijler ongeveer 50%-50%. Vrijwillige besparingen (de derde pijler) maken een relatief klein deel van het kapitaalgedekte deel uit. Een verdere verschuiving naar omslagfinanciering zou de druk op de jongere generaties verder opschroeven, want die moeten dan een groter deel van de totale pensioenuitbetalingen opbrengen. Dat is onwenselijk, zowel vanuit het feit dat de verhouding tussen actieven en gepensioneerden nog gedurende 15-20 jaar zal dalen waardoor minder werkenden de pensioenen van steeds meer gepensioneerden op moeten brengen, als vanuit de mogelijke permanente negatieve impact van de corona-crisis op de productiviteit van de huidige starters, die een deel van hun scholing hebben moeten missen en langer op de eerste baan moeten wachten, met verlies aan kennis en dus arbeidsinkomen tot gevolg.
[1] De auteurs danken de redacteuren, Lei Delsen en Jozef Pacolet, voor hun uitgebreide en nuttige commentaar op een eerder versie van dit artikel.